Ako ijedna politika utjelovljuje globalni doseg američke moći danas, onda je to ekonomsko oružje sankcija. Kao sredstvo prisile protiv vlada, raspoređeno je širom svijeta, počevši od Sjeverne Koreje do Venecuele i od Irana do Bjelorusije. Jedva da postoji kriza u vanjskoj politici u kojoj američki kreatori politike ne pribjegavaju sankcijama.
Nakon povlačenja iz Kabula prošle godine, američka vlada je zamrznula više od 9 milijardi dolara afganistanske državne imovine kako bi kaznila Talibane. Ranije ovog mjeseca uvela je sankcije srpskom nacionalističkom predsjedniku Miloradu Dodiku zbog destabilizacije Bosne. Sankcije su također glavni instrument kojim Bidenova administracija i njeni evropski saveznici trenutno pokušavaju da odvrate ruskog predsjednika Vladimira Putina od invazije na Ukrajinu.
Teško je zamisliti našu sadašnju svjetsku politiku bez američke upotrebe takvih sredstava prisile. Ipak, nije uvijek bilo ovako. Početkom XX st., Sjedinjene Države su izbjegavale korištenje sankcija, dok su Evropljani bili vrlo oduševljeni ovim ekonomskim oružjem. Danas su se stvari okrenule. Washington slobodno koristi sankcije, dok Evropa često nerado pristupa američkom embargu. Potezi Evropske unije da zaštiti trgovinu s Iranom i stalna neodlučnost Njemačke o budućnosti plinovoda Sjeverni tok 2 pokazuju da se iza atlantskog saveza krije euro-američko neslaganje oko sankcija.
Dogodio se upečatljiv historijski preokret: Sjedinjene Države, najveći apstinent od ekonomskih sankcija s početka XX st., postale su u posljednjih nekoliko decenija njihov najveći korisnik. Kreatori politike u Washingtonu učinili su ovo moćno oružje svojim i proširili ga na nove domene. Značajni efekti sankcija su nesporni, kao i njihov dubok uticaj na historiju međunarodnog sistema u XX stoljeću.
Ali njihova efikasnost kao sredstava za postizanje političkih promjena je ograničena. Upravo ova kombinacija značajnih materijalnih efekata i slabe političke efikasnosti danas predstavlja izazov, jer se čini da su sankcije dovele sukobe do opasnih zastoja, a ne bliže rješenju kako bi inače trebalo da bude.
Kako se to dogodilo? Sankcije vode svoje porijeklo od užasa Prvog svjetskog rata. Taj sukob je izazvao veliku želju među Evropljanima da se rat zauvijek okonča. Njihovo preferirano sredstvo bilo je da se prilagode mirnodopskoj upotrebi strašnog oružja: ekonomske blokade. Britanija i Francuska su nametnule takvu materijalnu opsadu protiv svojih neprijatelja, i time ubile stotine hiljada civila u srednjoj Evropi i na Bliskom istoku.
Na mirovnoj konferenciji u Parizu 1919. godine, evropski lideri susreli su se sa američkim predsjednikom Woodrowom Wilsonom. Zajedno su stvorili Ligu naroda, svjetsku organizaciju sa sjedištem u Ženevi koja će koristiti ekonomsko oružje blokade protiv država agresora koje ugrožavaju mir.
Međuratni internacionalisti su iskreno željeli sačuvati mir. Ali kako nisu bili u stanju da izbrišu sjećanje na stradanje civila uzrokovano ratnom blokadom, odlučili su umjesto toga da usvoje ovo nasljeđe. Odatle je nastala ideja o rješavanju problema sankcijama. Upakovano u proceduru člana 16 Pakta Lige naroda, znanje o užasima iz prošlosti držalo bi buduće prekršitelje zakona pod kontrolom.
Najefikasnije sankcije bi bile hermetičke – koje bi složno uvele sve glavne svjetske ekonomije. No, Wilsonova domaća američka kampanja za osiguranje glasova u Kongresu za članstvo u Ligi naišla je na probleme. Senat je odbacio Versajski sporazum, a Washington se nikada nije pridružio organizaciji. Jedan od uzroka političkog protivljenja Ligi bio je taj što su njena pravila zahtijevala automatsko učešće u ekonomskim blokadama protiv problematičnih zemalja. Kongres je to odbacio kao međunarodno zadiranje u njegovo ekskluzivno pravo da odobri upotrebu sile.
Nemir SAD zbog Lige je proizašao iz straha da će sankcije uvući naciju u strane ratove. Mnogi Amerikanci su vidjeli ekonomski rat protiv civila kao politiku koja odgovara Starom svijetu i njegovim imperijalističkim putevima, ali su smatrali da to nije primjereno slobodnoj republici poput Sjedinjenih Država. Američki predsjednik Herbert Hoover, iskusni humanitarac koji je organizirao pomoć nakon blokade protiv Srednje Evrope, brinuo se da će sankcije rasplamsati vatru nacionalističke ozlojeđenosti ili izazvati toliku glad da će stanovništvo podleći revolucionarnom socijalizmu.
Bilo je mnogo razloga za sumnju da bi ekonomski pritisak mogao imati čak i kontraproduktivne efekte. Pokušaji saveznika od 1917. do 1921. godine da iskoriste blokadu u rušenju boljševizma u Rusiji nisu doveli do promjene režima. Filozof John Dewey je tvrdio da to ne sluti dobro za budućnost sankcija, budući da “čak i nacije mnogo slabije od Rusije imaju moć da se povuku u sebe i izdrže dok oluja ne prođe”. Zaključio je da su “svi događaji iz prošlosti opovrgli koncept da će strah od ekonomskog gubitka odvratiti bilo koju naciju čije su emocije rasplamsane u smjeru rata.”
Odvraćanje od sankcija radilo je na održavanju mira na Balkanu tokom 1920-ih godina. U jesen 1921. godine, jugoslovenska vlada je raspirivala nemire kod svog južnog susjeda, Albanije, pokrenuvši tajnu invaziju kako bi proširila svoju teritoriju. Britanija je predvodila grupu sila Lige u prijetnji ekonomskim embargom. Suočen sa ovom prijetnjom i kolapsom valute, Beograd se odmah povukao. Još jedan granični rat između Grčke i Bugarske zaustavljen je u oktobru 1925. godine. Kada je Liga zaprijetila sankcijama grčkom diktatoru Teodorosu Pangalosu, i on je stopirao svoje agresivne poteze. Liga je pokazala da može koristiti sankcije da spriječi rat između malih država.
Ali nakon Velike depresije, kako je ideološko i vojno rivalstvo raslo, moć sankcija je bila pod pritiskom. Veće države su bile u stanju da preduzmu kontramjere i odupru se ekonomskoj izolaciji. Norveški internacionalista Christian Lange je 1933. godine zabrinuto rekao da “tamo gdje je bilo moguće koristiti prijetnju iz člana 16 kao preventivu protiv malih država… nije bilo moguće koristiti ove prijetnje protiv snažno naoružanih država.” Problem koji je sve više mučio 1930-ih bio je taj što je usred rastućeg ekonomskog nacionalizma, mirnodopske sankcije postalo teže razlikovati od ratne blokade koja ih je inspirisala. U tim uslovima, sankcije nisu zaustavile političku i ekonomsku dezintegraciju, već su je ubrzale. Engleska analitičarka za međunarodne odnose Helena Swanwick je 1937. godine istakla da to znači priprema za rat: „Ako insistiramo na vođenju politike sankcija u Evropi kakva je sada, moramo se ponovo naoružati. … Ono što sankcionisti neće shvatiti je da teorija sankcija veže cijelu Ligu s balansom moći.”
Ipak, rizik od destabilizacije nije spriječio Ligu da isproba svoje sankciono oružje u velikim razmjerima. U novembru 1935. godine, 52 njena člana uvela su ekonomske sankcije protiv italijanskog vođe Benita Mussolinija kao kaznu za njegovu agresivnu invaziju na Etiopiju, suverenu državu i članicu Lige. Ipak, zabrinutost oko rata je bila prisutna. Evropski lideri nisu gurali sankcije Mussoliniju koliko su mogli iz straha da ne izazovu rat sa fašističkim režimom u Rimu. Britanija i Francuska shvatile su da bi bilo kakve sankcije sa stvarnim posljedicama bile toliko invazivne da bi rizikovale eskalaciju u otvoreni rat – što je upravo suprotno od njihove pacifičke svrhe.
Takve zabrinutosti su bile široko podijeljene u američkoj političkoj i poslovnoj eliti. Tokom međuratnih godina, Amerikanci su ostali oprezni prema sankcijama u međunarodnoj politici. Intelektualci vanjske politike nisu mogli uvjeriti Hoovera da kazni Japan za invaziju na Mandžuriju 1931. godine. Četiri godine kasnije, njegov nasljednik Franklin D. Roosevelt odbio je da se pridruži embargu Lige na Italiju, a američke naftne kompanije nastavile su snabdijevati fašističku ratnu mašineriju.
Tek kada je armija Adolfa Hitlera zauzela zapadnu Evropu u proljeće 1940. godine, Roosevelt je počeo drugačije da razmišlja o sankcijama. U julu je nakratko prekinuo isporuke nafte Francovoj Španiji, desničarskom režimu koji je bio iskušavan idejom da uđe u rat na strani sila Osovine. Nestašica nafte prijetila je da uguši špansku ekonomiju. Još uvijek potresen od tri godine građanskog rata a sada suočen s ekonomskim posljedicama pridruživanja fašističkim snagama, Franco je odlučio ostati neutralan.
Uvjereni u uspjeh ovog pristupa, američki kreatori politike uveli su stroži naftni embargo protiv Japana godinu dana kasnije kako bi obuzdali vojnu ekspanziju Tokija. Ali protiv mnogo veće i dobro naoružane države, ekonomska prisila je imala suprotan učinak. Kako je počelo da ponestaje sirovina i goriva, Japan je umjesto toga odlučio da napadne preko jugoistočne Azije i Pacifika. Njegov napad na Pearl Harbor pokazao je koliko teške mogu biti neželjene posljedice sankcija.
Nakon Drugog svjetskog rata, novostvorene Ujedinjene nacije naslijedile su metod sankcionisanja. Budući da su Sjedinjene Države sada dominantna svjetska ekonomska i vojna sila, međuratni rizici korištenja sankcija su se smanjili. Ovo je također omogućilo da se ciljevi ekonomskog pritiska prošire. Međuratne sankcije bile su usko usmjerene na vanjski cilj zaustavljanja međudržavnog rata. Multilateralne i unilateralne sankcije nakon 1945. godine počele su se više fokusirati na unutrašnje ciljeve: rješavanje kršenja ljudskih prava, uvjeravanje diktatura da ustupe mjesto demokratiji, gušenje nuklearnih programa, kažnjavanje kriminalaca, vršenje pritiska za oslobađanje političkih zatvorenika ili postizanje drugih ustupaka.
Sve veći broj i širenje ciljeva sankcija pod američkom hegemonijom također odražavaju važne promjene u globalnoj ekonomskoj historiji. Rooseveltove sankcije Španiji i Japanu u periodu od 1940 do 1941. godine bile su moguće jer je on upravljao tadašnjom najvećom ekonomijom koja je proizvodila naftu. Ova moć je izmakla iz ruku Amerike zbog uspona OPEC-a 1960-ih i 1970-ih godina. Najznačajniji pokušaj SAD-a da manipuliše izvoznom snagom bio je neodoljiv embargo na izvoz žitarica u Sovjetski Savez iz 1980. godine. To nije izazvalo promjenu politike u Moskvi, koja je nastavila okupirati Afganistan, dok je embargo uništio podršku farmera sa srednjeg zapada američkom predsjedniku Jimmyju Carteru u njegovoj kampanji za reizbor protiv Ronalda Reagana 1980. godine.
Dugoročno gledano, kontrola robe nije bila ono u čemu je prednost Washingtona bila najveća. Kraj Hladnog rata nije samo uklonio jedini preostali blok sposoban da izazove moć SAD-a. To se također poklopilo s obnovljenim valom finansijske globalizacije koji je proširio doseg američkih banaka i dolara. Finansije su bile posebno moćan kanal američkog pritiska. Britanski stratezi i ekonomisti 1920-ih i 1930-ih godina vidjeli su London kao suštinski sankcionistički centar. Na sličan način, ključna uloga Wall Street-a u globalnom finansijskom sistemu, pojačana neoliberalnom deregulacijom od 1980-ih godina, osigurala je značajne poluge moći koje kreatori politike mogu da iskoriste. Budući da je dolar glavna rezervna valuta i najpopularniji posrednik za globalnu trgovinu i obznanjivanje duga, ogroman segment međunarodnih tržišta i firmi na ovaj ili onaj način pada pod jurisdikciju SAD-a.
Ova „oružana međuzavisnost“, kako su je opisali politolozi Henry Farrell i Abraham Newman, produbljena je intervencijama američkih Federalnih rezervi bez presedana od globalne finansijske krize 2008. godine. Danas su globalne banke i korporativne finansije prva linija implementacije i poštivanja sankcija. Ograničenja upotrebe ove finansijske moći od strane Washingtona su političke, a ne infrastrukturne prirode. Američki kreatori politike pokazali su izuzetnu domišljatost u mapiranju i savladavanju ekonomske globalizacije. Ali izazov s kojim se oni suočavaju je prevođenje ovih tehničkih sposobnosti u stvarne političke i strateške uspjehe. U tome su se pokazali mnogo manje uspješnima.
Danas Sjedinjene Države imaju sposobnost da iskoriste svoju hegemoniju dolara protiv svojih protivnika, čak i protiv želja svojih evropskih i azijskih saveznika. Ali njegova sposobnost da nametne velike troškove suparničkim državama nije praćena odgovarajućim uspjehom u promjeni njihovog ponašanja. Ovo ne bi trebalo da bude iznenađenje. Na osnovnom empirijskom nivou, šanse su složene da sankcije ostvare svoje ciljeve. Economic Sanctions Reconsidered – kanonsko empirijsko istraživanje njihove upotrebe u XX st., otkriva da je samo 1 od 3 upotrebe sankcija bila „barem djelimično uspješna“. Slučajevi neumanjenog uspjeha koji se jasno mogu pripisati sankcijama su još rjeđi. Postavljanje skromnijih ciljeva daje sankcijama veće šanse za rad. Ali podaci sugeriraju da je historija sankcija u velikoj mjeri zapravo historija razočarenja.
Ono što je upečatljivo je da ova ograničena uspješnost nije uticala na učestalost upotrebe. Naprotiv: upotreba sankcija se udvostručila tokom 1990-ih i 2000-ih godina u odnosu na nivo u periodu od 1950. do 1985. godine; do 2010. godine broj se ponovo udvostručio. Bivši predsjednik SAD-a Bill Clinton iskoristio je ekonomski pritisak kako bi krenuo na kršitelje ljudskih prava. Njegov nasljednik George W. Bush ih je rasporedio protiv odmetnutih država, terorista i nuklearnih proliferatora. A onda se Barack Obama okrenuo sankcijama kao obliku tvrde moći koji je lakši za korištenje i koji nije nosio domaće političke troškove sve nepopularnijih intervencija u Iraku i Afganistanu. Ipak, dok su u periodu 1985–1995. godine, u trenutku velike relativne moći Zapada šanse za uspjeh sankcija bile i dalje oko 35 do 40%, do 2016. godine to je palo ispod 20%. Drugim riječima, dok je upotreba sankcija porasla, njihovi izgledi za uspjeh su naglo opali.
Smanjivanje efikasnosti sankcija kroz duže vrijeme nije bilo glavno pitanje za Sjedinjene Države, jer su se smanjili i rizici od upotrebe. Ali od globalne finansijske krize, ekonomska globalizacija je naišla na ozbiljnije prepreke. Istovremeno, uporna i rastuća snaga autokratija povećali su rizike njihovog korištenja. Deweyevo upozorenje iz 1932. godine da se zbog ekonomske izolacije „obnavljaju stara neslaganja i podstiče raspoloženje koje izaziva budući rat“ danas ima novi odjek. U svojoj prvoj godini na vlasti, američki predsjednik Joe Biden pokušao je krenuti u oporavak od pandemije COVID-19, a istovremeno se suočio sa snagom Rusije, Kine, Sjeverne Koreje i Irana s mrežama postojećih sankcija i prijetnjama daljim sankcijama.
Tokom većeg dijela Hladnog rata, američki kreatori politike izbjegavali su međuratnu grešku korištenja oštrih sankcija protiv velikih država. Usmjerili su ekonomsku prisilu na manje zemlje s ograničenom sposobnošću da uzvrate udarac. Protiv većih sila kao što su komunistička Kina i Sovjetski Savez, glavni alati su bili zapadni sporazumi za ograničavanje transfera tehnologije. Pokušaji da se ode dalje od ovih blagih strateških ograničenja sa invazivnijim sankcijama riskirali su povratni udarac i borili se da osiguraju pristanak saveznika. Kada je Reagan 1982. godine uveo sankcije na izgradnju gasovoda kojim se sovjetski gas prevozio u Evropu, naišao je na širok otpor među evropskim liderima, od Helmuta Shmidta iz Njemačke do Margaret Thatcher iz Britanije. Spor oko sibirskog plinovoda pokazao je istu dinamiku koja je bila prikazana u aferi Sjeverni tok 2 prošlog ljeta, kada je Bidenova Bijela kuća odustala kako bi izbjegla podjelu Atlantskog saveza.
Sjedinjene Države su u prošlosti preuzele instrument sankcija od evropskih država, ali te iste zemlje sada oklijevaju da ga u potpunosti prihvate. Rizici upotrebe ekonomskih sankcija i granice onoga što one mogu postići prvi put su se očitovali u međuratnom periodu. Ono što je počelo prije jednog stoljeća kao protuotrov za rat izrodilo se u alternativni način njegovog vođenja: oruđe beskonačnog ekonomskog rata, s nekoliko pobjeda na dohvat ruke i bez mira na vidiku.
